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  • “三規合一”:探索空間規劃發展的新形態返回列表
    作者:時間:2017年02月08
    ? ? ? 目前,我國正處于政治經濟體制改革的轉型期,現有的空間規劃體系存在體系龐雜、職能劃分不清、協調溝通不暢等問題??臻g規劃之間的越位、缺位、錯位現象已經嚴重影響了規劃職能的發揮,降低了空間管理效率,制約了城市可持續發展。因此,我國空間規劃體系亟待結構性轉型和系統性重構。
    ? ? ? 一、概念介紹
    ? ? ??空間規劃是經濟、社會、文化、生態等政策的地理表達,是政府管理空間資源、保護生態環境、合理利用土地、改善民生質量、平衡地區發展的重要手段。
    ? ? ? ?“三規合一”具體指國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃基于城鄉空間的銜接與協調,是合理布局城鄉空間,有效配置土地資源,促進土地節約集約利用,提高政府行政效能的有效手段。
    ? ? ??國民經濟和社會發展規劃是全國或者某一地區經濟、社會發展的總體綱要,籌安排和指導全國或某一地區的社會、經濟、文化建設工作。
    ? ? ? 城市總體規劃是對一定時期內城市性質、發展目標、發展規模、土地利用、空間布局以及各項建設的綜合部署和實施措施。
    ? ? ? 土地利用規劃亦稱土地規劃,是指在土地利用的過程中,為達到一定的目標,對各類用地的結構和布局進行調整或配置的長期計劃。
    ? ? ??二、我國空間規劃體系發展的歷程
    ? ? ? 隨著我國政治經濟體制的不斷深化改革,我國空間規劃從早期由城市規劃獨攬空間發展的決策方向,到城市規劃與土地利用總體規劃的“兩規”并行,如今已逐漸向主體功能區規劃—土地利用總體規劃—城鄉規劃—環境保護規劃等“多規”共同參與的協同管治轉變??偟膩碚f,我國空間規劃體系演變可分為三個階段,即:早期探索期、試點推動期、政策支持期。
    ? ? ??1、早期探索期
    ? ? ? 1996年,深圳市在城市總體規劃中實現了全域覆蓋,在管理體制上實現了市規劃與國土部門合一。2003年,廣西欽州首先提出 “三規合一”的規劃編制理念。國家發改委于2004年在江蘇蘇州市、福建安溪縣、廣西欽州市、四川宜賓市、浙江寧波市和遼寧莊河市等6個市縣試點“三規合一”工作。由于缺乏頂層設計和體制保障,原計劃在試點后全國推廣的想法無疾而終。
    ? ? ??2、試點推動期
    ? ? ? 2008年,隨著國家體制改革,上海、武漢相繼對國土部門和規劃部門進行機構合并,探索“兩規”或“三規”融合。2010年,重慶市在全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區先行先試的政策中,將產業發展規劃、城鄉總體規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃進行疊加,整和成經濟和社會發展總體規劃,稱為“四規疊合”。2012年,廣州市在不打破部門行政架構的背景下,開展“三規合一”的探索工作,摸索出一條相對成功的合一路徑。這一時期的空間規劃融合的探索,以廣州市為代表,主要集中在一些較為發達的特大城市和地區。
    ? ? ? 3、政策支持期
    ? ? ??2013年年底,中央城鎮化工作會議上提出建立空間規劃體系、推進規劃體制改革的任務,同時《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》也提出在縣市層面探索經濟社會發展、城鄉、土地利用規劃的“三規合一”或“多規合一”的要求。2014年,國家發展和改革委員會、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部等四部委聯合發文,確定了全國28個市縣作為“多規合一”試點市縣。從在市縣層面探索推動國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、生態環境保護規劃“多規合一”,逐步形成一個縣一本規劃、一張藍圖。
    ? ? ? 三、我國空間規劃體系的現狀與問題
    ? ? ??1、空間規劃體系的現狀
    ? ? ? 我國空間規劃體系歷經多年的調整和完善,基于不同法律規定和政策要求,至今形成了眾多不同類型、不同層級的空間規劃。據不完全統計,我國經法律授權編制的規劃至少有83種。在眾多規劃中,我國的空間規劃可分為城鄉規劃、經濟社會發展規劃、國土資源規劃、生態環境規劃等諸多系列。目前我國城市在經濟社會發展、資源有效配置及保護等方面起主導作用規劃主要是國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃。
    國民經濟和社會發展規劃、城市空間規劃,以及土地利用總體規劃編制分別隸屬于國家發改委、住房和城鄉建設部(以下簡稱“住建部”)、國土資源部等,在行政級別上“互不隸屬”,因此在制訂規劃及執行時常出現內容重疊、管理分割、規劃打架的情況。
    ? ? ??2、空間規劃體系的問題
    ? ? ? 我國空間規劃體系可以比喻成一個由縱向規劃類型和橫向規劃層級交織而成的網。原理上,這種縱橫交錯的網狀結構可以實現城鄉空間的全方位管理。但是實際上,由于這個空間規劃體系是由多個自上而下的縱向規劃類型拼貼形成的網,其主導形態是縱向控制,而同一空間上的橫向銜接和聯系不足,造成了在同一橫向維度上不同規劃管控邏輯的矛盾,而這種矛盾恰恰是造成目前我國城市空間管理問題的根源。因此,剖析我國空間規劃體系的問題,也應該從理清空間規劃之間的縱橫關系方面入手。
    ? ? ? (1)規劃類型過多,各規劃類型間編制要求、技術標準缺乏有效協調、融合
    ? ? ??因政府管理的需要,各個部門均有某一領域的專項規劃,其中涉及空間的規劃主要有:主體功能區劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃、區域規劃、環境保護規劃、流域綜合規劃、海洋功能區劃、交通規劃、林業規劃等??臻g規劃類型過多,體系龐雜,諸多規劃之間存在基礎數據無法共享共用、規劃編制時期和規劃期限不一、技術標準和編制要求不同等問題,造成各類規劃之間難以銜接和協調。
    ? ? ? (2)規劃職能劃分不清,造成規劃層級之間的越位、錯位、缺位
    ? ? ??我國空間規劃的編制絕大多數采取的是“自上而下”的層級管理模式,上級為綱,是下級規劃編制的依據;下級為目,是對上級規劃目標的分解和具體落實。然而,一些規劃仍然沿用計劃經濟體制下的管控思維,以行政計劃作為主導空間資源配置的主要方式,在規劃目標設定上“貪多求全”,追求全方位和全覆蓋,在規劃要求上將宏觀規劃內容微觀化和具體化,在規劃管控方式上片面追求“指標化”,忽視空間自身規律等。以上種種問題,往往導致空間規劃在層級關系方面上下脫節,脫離實際,甚至相互沖突。另外,在生態環境保護、可持續發展和必要的公共基礎設施配置等國家政府應當發揮作用的領域,規劃在部分層級上仍存在“缺位”的問題??偟膩碚f,我國空間規劃的層級間關系上下銜接不盡合理,造成規劃錯位、越位、缺位問題。
    ? ? ? (3)同一空間各類規劃缺乏共識,造成規劃管控要求打架
    ? ? ??按照事權劃分,一級政府、一級事權、一級規劃。在同一空間層次下的各類規劃一般是同一級政府主導編制。我國的空間規劃存在著“責任規劃”或“權益規劃”的定位選擇,其劃定的邊界也有“責任邊界”和“權益邊界”之分。因此,即便在同一空間下,規劃管理也存在上級與下級政府、不同部門之間、其他利益相關者之間的博弈。各方都期望通過規劃確立自身的“權益邊界”,以謀求政策權力上的話語權。在缺乏健全完善的利益協調機制的情況下,利益平衡和規劃難以達成共識,必然出現規劃之間的管控要求打架的情況。
    ? ? ? (4)空間管理體制不順
    ? ? ? 我國規劃協調不暢、空間規劃秩序紊亂的根源在于空間規劃管理體制的不順。首先,各類空間規劃的法律關系沒有真正明確,各級各類規劃之間以及規劃編制過程中的各個環節、各方面關系很難有效理順。其次,缺乏統一有效的規劃管理機構,規劃管理權限過于分散,權責邊界不清晰,產生分權和爭利的“內耗”,影響我國城市整體發展目標的實現。另外,空間規劃的“多頭管理”,導致在實際管理中執法主體模糊不清,很難滿足市場經濟管理的需求。規劃協調機制的缺失,造成各類規劃之間的協調缺乏有效的途徑、措施和必要的制度保障。
    ? ? ??總之,當前的空間規劃體系的一系列問題給城市空間管理帶來了諸多困惑。眾多具有法律依據的規劃,在同一空間上提出不同的管控要求,使規劃管理者無所適從,降低了行政管理效率,增加了行政成本,不利于資源的合理利用和生態環境的保護,影響了規劃的公信力。由于國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃是我國城市中最為主要的三種規劃,這三種規劃之間的矛盾和差異集中體現了我國空間規劃體系中的主要問題,而由這些差異和矛盾給城市空間管理帶來的問題,也是最為突出的。因此,各城市在討論和研究城市空間規劃體系問題的時候,往往從國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃這三類最主要、基礎性的法定規劃入手,從如何進行“三規合一”的角度,探索突破城市空間管理瓶頸的方法。
    ? ? ? 四、現階段,我國“三規合一”的主要類型
    ? ? ??總結目前已開展規劃融合工作的經驗,基本形成三種主要的規劃融合模式:概念銜接型、技術融合型和體制創新型。
    ? ? ? 1、概念銜接型
    ? ? ??這種類型主要出現在某種單個規劃編制過程中。通過部門合作和公眾參與等方式,利用咨詢、討論、協商、交流等措施在一些規劃理念、目標及主要內容上,融合其他類型規劃的理念和要求,最終形成與其他多種規劃的共識。然而由于缺乏可行的協調制度,在一些關鍵性的環節上缺乏具體可行的協調范式,規劃編制大多是采取“折衷”或“抹平”的辦法,最終在一些較為宏觀的層面上形成一種“概念”上的融合,但是無法解決微觀層面的指標和管控要求的具體“落地”問題。如河源市編制了廣東省首個以“三規合一”為技術手段的城鄉發展總體規劃,在具體編制中采用統一基礎數據、統一目標、統一標準的方法,在空間管制和土地利用布局兩方面與土地利用總體規劃相協調,建立“三規合一”的協調實施平臺,在不突破傳統總體規劃強制性內容的基礎上,從規劃理念和編制原則上強調了三個規劃的融合關系。
    ? ? ? 2、技術融合型
    ? ? ? 各種規劃的技術體系龐雜,意圖以單個規劃掌控全局、涵蓋所有內容的“多規合一”做法既不切實際,也難以奏效;并且,任何一個規劃都是有界限的,規劃之間存在著獨立、交叉、疊合的關系?;谝陨险J識創立的技術融合型模式,是在梳理各個規劃的體系和技術內容、明確各類規劃管控底線的基礎上,通過制定一套三個規劃共同執行的法則,形成一種在“技術整合”基礎上的融合。如廣州、廈門等城市在“三規合一”工作中,將相關規劃的目標和指標體系進行整合,在梳理各類規劃底線的基礎上,重點提出了與各個規劃相銜接的控制線體系,并結合統一信息平臺和相關的配套政策,協調“三規”的編制和實施管理。
    ? ? ??3、體制創新型
    ? ? ? 采用這種規劃編制模式的城市,認為空間規劃體系的運作都是由政府行政管理體制決定,因此應將規劃融合與政府規劃管理的具體方式和組織架構的改革、轉變與調整相結合,采取職能合并、改組、調整等運作方式,使行政整合直接影響空間規劃融合,最終形成一種“機制”上的融合。云浮市在廣東省率先推行市規劃編制委員會統籌整合規劃編制的工作機制。規劃編制委員會幾乎包攬了所有與規劃有關的工作,包括組織制訂全市資源環境、城鄉區域統籌發展規劃,并負責牽頭組織各部門開展專項規劃編制和規劃調整工作,審核各項規劃及規劃調整等。上海、武漢規劃和國土兩個部門的合并也屬于此類型。
    ? ? ??以上幾種空間規劃融合模式可能綜合出現在地方實踐中,但無論是基于概念的“銜接”,源于技術的“融合”,還是突破體制的“創新”,都是基于城市自身特點的因地制宜的做法,對于其他城市尤其是自主權力較小的地方政府,迫切需要找到一種系統性的規劃融合路徑。
    ? ? ? 五、“三規合一”的工作思路、建議
    ? ? ??“三規合一”本質是一個規劃協調的工作,而非一種“規劃”。在工作過程中,“三規合一”不是重新編制新的規劃;在管理上,“三規合一”不會取代任何一個法定規劃?!叭幒弦弧钡闹饕ぷ魇窃诂F有社會經濟體制和法律框架下,理順三個規劃在規劃編制和實施管理過程中各個環節、各個方面的關系,有效界定規劃管控邊界,統一技術內容,創新規劃實施和反饋機制,建立信息化規劃管理手段,實現一種多層次、全方位的融合。
    因此,在“三規合一”的工作上應做到如下兩點:
    ? ? ? 1、明確協調的主體、客體和方式
    ? ? ? 在“三規合一”工作中,要使得上下級政府和三個部門的利益在城鄉空間安排上達成一致。鑒于“三規合一”是跨部門的協調工作,在現階段需要建立黨政領導主持下的協調組織架構,成立專門機構以促進工作的順利推進。
    ? ? ??協調內容應當直接面對城市空間管理的底線?!叭幒弦弧钡闹匾ぷ鲀热菔菂f調解決規劃矛盾。規劃的矛盾千差萬別,核心問題是空間利益分配的差異?!叭幒弦弧蓖ㄟ^劃定建設、保護的邊界,控制城市發展底線,就可以從根本上保證“三規”核心管控要素的一致性。按照三類規劃的管控要求,“三規合一”的控制底線可以劃分為政策底線、發展控制底線、生態底線、環境底線、服務底線等。
    ? ? ? 協調方法和機制應當是行政管理和技術手段的統一。在“三規合一”工作路徑中,圍繞底線思維,通過規劃技術和行政協調,劃定具有嚴格管控意義的控制線,最終形成“三規合一”空間方案的核心內容。設計好協調路徑,明確市、區責任和部門分工,建立良好的協調制度,保障市與區的規劃、國土、發改等職能部門的充分溝通與協調,確保不越位、不缺位、相互補位。
    ? ? ??2、建立可靠的“三規合一”機制保障。
    ? ? ? 規劃協調只能解決當前的矛盾問題,長期的規劃融合需要依靠機制保障,主要包括:“三規合一”成果法定化和“三規合一”運行協調機制。
    ? ? ??“三規合一”是基于城鄉空間的協調工作,其工作成果不具備法律效力,無法直接用于城鄉空間的行政管理,要保障“三規合一”成果的有效落實,需要對其成果進行法定化,即通過對國民經濟和社會發展規劃、城鄉規劃、土地利用總體規劃依據“三規合一”成果進行修改,使三個規劃達成一致。
    ? ? ? “三規合一”成果法定化工作完成后,應構建一個由政府統籌、多部門參與的協調咨詢工作機制,定期組織多部門聯席會議,協調各部門規劃立項、規劃編制、規劃審查及實施管理中出現的矛盾等;另外,應建立起“三規合一”實施評估、檢討和監控制度,按照“三規合一”工作成果的要求,各部門間互為監督,評估“三規合一”的實施效果并提出完善措施。其次,應制定一套部門間協作的管理流程,確定協調消除“三規”管理過程中存在的矛盾的原則和方法,通過動態更新機制,實現建設項目審批中發改、規劃、國土、環保等部門的業務協同機制。最后,應逐步通過立法或者制定行政規章等形式為“三規合一”建立法律法規的保障制度。
    參與該項目的評估師
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